Le propos de ce texte est de comprendre ce qui se joue dans les discussions interminables et les tentatives simultanées et en apparence désordonnées de création de structures dites supracommunales aux contours et aux formes parfois surprenants. La contextualisation historique, institutionnelle, spatiale ainsi que la définition plus précise des concepts donnent de la hauteur, permettent de problématiser autrement que les acteurs de ces supracommunalités, c’est-à-dire en termes de blocages et de volonté d’avancer. Un accent particulier est mis sur le cas de Liège, qui est le double point de départ de la réflexion avec d’un côté la création récente de l’asbl Liège-Europe-Métropole et de l’autre la demande fort différente formulée par urbAgora depuis sa création de l’instauration d’une structure supracommunale délibérant publiquement à l’échelle de l’agglomération. Deux portes d’entrées sur lesquelles un regard critique se pose, pour finalement constater l’impasse, sauf à sortir du cadre conceptuel proposé.

1. De la nécessité de modifier l’administration du territoire

Les centres commerciaux poussent comme des champignons, se concurrençant mutuellement, avec l’aval des responsables politiques locaux soucieux d’attirer sur leur petit coin de territoire la sacro-sainte richesse des nouveaux temples économiques et les emplois précaires qu’ils créent au détriment des petits commerçants indépendants souvent implantés historiquement au cœur des villes et des quartiers qui se vident progressivement de leur activité.

Les périphéries urbaines continuent d’attirer les classes moyennes, soutenues par des infrastructures automobiles et une politique d’urbanisation extrêmement permissive, laissant aux centres urbains le soin de gérer la concentration de pauvreté. Ces périphéries profitent néanmoins de l’emploi et des activités culturelles que ceux-ci continuent à leur offrir et à leur financer, avec en retour la pollution aérienne et sonore et l’immobilisation bi-journalière des habitants de la ville.

Les solutions aux problèmes de mobilité consécutifs à cette situation ne peuvent dès lors s’envisager qu’à l’échelle de l’agglomération.

L’évolution du contexte urbain a introduit un décalage qui ne cesse de s’accentuer entre les réalités territoriales et le découpage des structures institutionnelles censées les gouverner. Entre des communes trop petites et des provinces trop vastes : plus personne aujourd’hui ne nie la nécessité de créer des niveaux de pouvoir supracommunaux intermédiaires, à même de créer la cohérence territoriale dont les villes et la région ont besoin pour évoluer et mettre un terme à la concurrence intercommunale qui les stérilise.

Mais voilà : depuis le temps qu’on en parle en étant tous d’accord, la supracommunalité n’est toujours pas là. Les discussions vont bon train sur la formule la plus adéquate à adopter : entre les communautés urbaines, les communautés de communes, les bassins de vie, les contrats par projets et les « asbl supracommunales » telle que Liège-Europe-Métropole, on ne sait plus bien où donner de la tête. Nous formulons ici une tentative de décryptage de cet écheveau.

2. Définitions

Le terme de supracommunalité semble aujourd’hui utilisé à toutes les sauces, pour décrire des réalités fort différentes. Pour mieux comprendre de quoi il s’agit, comparons avec l’intercommunalité, qui nous est sans doute plus familière, parce que nous en connaissons des applications concrètes qui la rendent palpable, mais qui n’en sont qu’une déclinaison possible.

Selon Christophe Breuer |1|, chercheur en géographie à l’ULg, il n’y a pas toujours de délimitation claire entre la définition de l’intercommunalité et celle de la supracommunalité. Ces notions peuvent en effet désigner des réalités différentes entre les pays, mais sont aussi parfois utilisées différemment au sein d’une même région. En la matière, les références et la compréhension des concepts sont très variables...

De manière générale, on peut néanmoins dire qu’une intercommunale est un regroupement de communes qui ne s’estiment pas capables de gérer seules certaines matières. Les intercommunales ont généralement peu de compétences et elles sont liées à une thématique particulière : il y a une intercommunale pour la gestion de l’eau, une autre pour l’électricité, une autre pour le développement économique, etc. En Belgique, leur importance augmente au cours du temps. Dans les faits, on observe aussi que les débats y sont moins portés sur des enjeux de société que sur des questions techniques.

La supracommunalité, quant à elle, est une structure qui chapeaute les communes, qui n’en font pas forcément partie sur base volontaire. Les institutions supracommunales prennent des décisions qui s’imposent aux communes qui les composent et ont généralement plusieurs compétences, ce qui leur permet d’avoir une portée transversale. Certains auteurs disent que c’est le fait de pouvoir imposer aux autres qui différencie les deux formules. D’autres que c’est plutôt la présence d’une instance de délibération propre.

La distinction est donc floue et ce qui est considéré en Belgique comme le modèle français de supracommunalité, les communautés de communes, y est dans leur pays appelé intercommunalité... les maires refusant le passage à la supracommunalité qui serait liée, elle, au dessaisissement des communes de la compétence de... planification urbaine, en lien également avec la création de métropoles dont les enjeux se situent sur la scène européenne, voire internationale |2|.

On ne tranchera pas ici le débat sur les termes, mais retenons qu’en Belgique, la classe politique parle unanimement de supracommunalité et non d’intercommunalité lorsqu’elle souhaite trouver des solutions à la gouvernementabilité du territoire, peut-être en raison de l’existence d’intercommunales qui sont bien ancrées dans le vocabulaire commun et sont clairement définies. La supracommunalité serait donc quelque chose de plus large que les communes, mais différent des structures qui existent : il faut du neuf !

3. Le contexte belge

L’évolution des villes et des territoires n’est pas spécifique à la Belgique. La France est souvent montrée en exemple pour son modèle de communautés de communes, loin d’être parfait ni de susciter une adhésion unanime, mais opérationnel et permettant notamment de mettre en place des projets urbains cohérents de manière beaucoup plus simple que chez nous.

Bien qu’ayant hérité du même découpage administratif napoléonien que la France, la Belgique a au moins deux spécificités qui valent la peine d’être rappelées : elle a opéré une fusion des communes en 1977 et elle est a amorcé un processus de fédéralisation qui rend délicate toute transformation du paysage institutionnel.

3.1. La fusion des communes de 1977

Sans s’appesantir sur le sujet, il est utile de rappeler que de douloureuses adaptations des structures décisionnelles ont déjà eu lieu par le passé, parce qu’elles laissent des traces à la fois dans les mémoires de leurs acteurs et dans les équilibrages territoriaux intracommunaux auxquels nos responsables se doivent d’être en permanence attentifs. Le processus de fusion des communes a montré combien les modifications de frontières sont énergivores, sources de repli sur des intérêts sous-locaux, sujettes à des calculs électoraux et ravivant des sentiments d’appartenance aux communes qui n’ont toujours pas complètement disparu 40 ans après |3|.

La fusion des communes a au moins quatre conséquences pour notre propos. Tout d’abord, la mémoire encore vive des anciennes communes ne crée pas un contexte a priori favorable de la part de la population pour aller vers encore plus de distance dans la prise de décision des affaires locales. Même en imaginant un système parallèle de recréation de compétences plus locales, la délégation inévitable de pouvoir des communes vers un niveau supérieur touche au sentiment d’appartenance et à une dépossession de pouvoir qui risque de mal passer.

Ensuite, les partis politiques, et singulièrement leurs membres les plus âgés, mais qui sont encore souvent influents, se souviennent de leurs difficultés internes, de l’énergie dépensée, des calculatrices usées. Inévitablement, créer un nouveau niveau de pouvoir va faire resurgir les cauchemars des négociations intra et inter-particratiques, alors que les défis de société demandent de l’énergie et que les « problèmes institutionnels » ont montré à d’autres niveaux qu’ils ne passionnent pas les foules.

De plus, la fusion des communes a rendue moins urgente qu’en France la nécessaire adaptation dont il est question.

Et enfin, le résultat a été assez disparate sur l’ensemble du territoire wallon, laissant Liège bien plus fragmentée que Charleroi, ce qui ne manque pas de créer aujourd’hui une demande plus forte de supracommunalité dans la première ville que dans la seconde.

3.2. Aspects juridiques

Le deuxième élément contextuel belge est son appareil juridique. Comme chacun le sait, les niveaux de pouvoirs sont inscrits et donc créés par la Constitution. Créer une communauté urbaine ou d’autres formes d’instances supracommunales composées d’élus et dotées d’un pouvoir de délibération implique donc une réforme de celle-ci, ce qui passe nécessairement par un nouvel accord communautaire dont les Wallons ne sont par ailleurs pas demandeurs. Et les conséquences financières de la 6e réforme de l’Etat pour notre région ne vont certainement pas plaider en ce sens.

Ce contexte historique singulier à la Belgique élimine donc a priori, pour des raisons différentes, les deux pistes pourtant les plus logiques pour répondre au besoin de nouvelle gouvernementabilité du territoire. Le temps plaidera cependant peut-être pour une nouvelle fusion des communes, même localisée à certains endroits où les besoins sont les plus criants, de manière à limiter les traumatismes post-opératoires. Citons les communes de Liège, Seraing, Herstal, St-Nicolas, Ans ou Beyne-Heusay, qui constituent manifestement un territoire urbain continu, une seule entité physique et fonctionnelle. On pourrait leur ajouter Flémalle, Grâce-Hollogne, Fléron ou Chaudfontaine.

4. La Wallonie, terre d’innovations

Toujours est-il que, les Wallons étant créatifs et ne reculant devant rien, d’autres formules ont pu être imaginées, là où d’autres pays n’ont pas eu l’opportunité d’être confrontés à de tels blocages. La stimulation intellectuelle et la recherche appliquée ne sont pas encore parvenus à des résultats concluants, mais ils préfigurent peut-être un régime politique que l’on pourrait qualifier de post-moderne, en prise avec des territoires diffus.

4.1. Le Schéma de Développement de l’Espace Régional (SDER) de 1999 : une esquisse

À notre connaissance, le premier document officiel faisant état d’une nouvelle phase d’ajustement des structures pour mieux coller aux réalités territoriales est le Schéma de développement territorial de 1999. Il parlait d’aires de coopération supracommunale, en ces termes |4| : « Ces aires de coopération supracommunale pourraient prendre la forme de communautés urbaines pour les agglomérations urbaines et de projets de pays en milieu rural. » Ni leur délimitation, ni leurs compétences, ni leur forme juridique n’y étaient définies. Les critères qui devront présider à leur délimitation pourront être multiples et varier d’un cas à l’autre, de manière à « correspondre à des territoires vécus et à des identités culturelles partagées, s’exprimant dans un projet commun ». Il pourrait s’agir soit d’une agglomération (grande ville et sa périphérie), soit d’une ville petite ou moyenne avec les communes qui l’entourent, soit de plusieurs communes constituant un espace homogène (non polarisé). Elles devraient se doter un schéma de structure territorial. Par ailleurs, dans le chapitre des missions, on y lit que le principe retenu pour leur création doit être celui de la subsidiarité, soit que chaque compétence doit être exercée à l’échelon le plus pertinent en termes d’efficacité et de coûts et, en cas d’équivalence, à l’échelon le plus proche du citoyen.

Cet extrait montre déjà toutes les difficultés à venir à définir les nouveaux découpages : critère culturel et d’identité, dualité mais complémentarité entre ville et campagne, classification entre grandes et petites et moyennes villes, et enfin un critère de subsidiarité lié à la pertinence et à l’efficacité. Chacun de ces termes laissant lui-même une large place à l’interprétation, nul doute que le cadre posé par la Région wallonne allait entraîner son lot de discussions interminables.

On voit en outre s’esquisser quelque chose de tout à fait neuf : les critères de délimitation pourront varier d’un cas à l’autre. Est-ce une formule trouvée en guise de compromis entre diverses opinions inconciliables dans les débats qui ont précédé la rédaction du document ? Une volonté de prendre en compte la diversité des identités et sentiments d’appartenance sur le territoire ? Toujours est-il que la porte est ouverte à quelque chose d’inédit : en fonction des critères choisis, une commune pourrait revendiquer son appartenance à deux structures différentes qui sont érigées à la même échelle de pouvoir, un peu comme si aujourd’hui elles pouvaient appartenir à deux provinces différentes, par exemple, à la première en raison de son appartenance culturelle et à la seconde en raison de l’optimalisation économique de l’une ou l’autre compétence. Le territoire qui, jusque là, était divisé en compartiments selon une règle d’exclusion mutuelle, c’est-à-dire que chaque mètre carré ne pouvait appartenir qu’à une seule entité, pourra désormais être divisé selon des catégories non exclusives par définition, puisqu’élaborées en fonction de critères variés.

Enfin, notons que, bien qu’il ne s’agisse à ce stade que de coopération, on voit s’y inscrire des compétences de gestion de services et que l’utilisation du terme « communauté urbaine » en introduction du texte renvoie à sa définition par la législation française, un cadre dans lequel celle-ci a bel et bien des compétences déléguées par les communes. La « nature juridique à définir » peut alors se lire comme une idée de phasage vers la création progressive d’un vrai pouvoir supracommunal, pour lequel la solution n’est pas encore trouvée mais qui laisse néanmoins la possibilité d’avancer par d’autres chemins : celui du rapprochement culturel, de l’habitude de travailler ensemble, de la familiarisation avec l’idée supracommunale |5|.

4.2. Le Schéma de Développement de l’Espace Régional (SDER) de 2013 : bassins de vie, polarités et réseaux

Quatorze années plus tard, l’opérationnalisation n’ayant en rien avancé, le nouveau SDER |6| adopté par le gouvernement wallon en 2013 réaffirme la volonté de structurer le territoire sur d’autres bases que les découpages administratifs actuels. Les propositions se sont fortement complexifiées et sont peu lisibles, malgré, ce qui est suffisamment rare que pour être souligné, une tentative de cartographie d’une partie des idées émises.

Dans sa partie 3, structure territoriale, on voit une répartition en trois catégories d’éléments structurants : les pôles (qui peuvent être des territoires centraux, des pôles ou des pôles métropolitains), les aires (qui sont les bassins de vie) et les réseaux (routiers, fluviaux, ferroviaire, aérien, et de transport de l’énergie).

La notion de pôle exprime une notion de centralité et d’attractivité. Leur hiérarchisation permet de réaliser un maillage à plusieurs échelles entre villages, bourgs, petites villes, villes moyennes et grandes villes.

Les aires quant à elles sont plus larges, et expriment plutôt une idée d’influence. Elle peuvent regrouper plusieurs pôles. Elles sont aussi appelées « bassins de vie », lesquels sont définis comme suit : « Le bassin de vie correspond au territoire regroupant les services et équipements que l’on fréquente régulièrement, voire quotidiennement. C’est l’espace géographique dans lequel nous effectuons une majorité de nos déplacements. Les bassins de vie constituent des territoires de référence fonctionnels de proximité. Cette proximité est souvent la base d’un sentiment d’appartenance. » |7| Ensemble, ils doivent couvrir la totalité du territoire wallon, mais ils s’inscrivent dans une réalité qui le dépasse, ce qui oblige à prévoir des aires transfrontalières dues notamment à la proximité géographique de notre région avec Luxembourg, Lille et Bruxelles.

Les réseaux, enfin, expriment des flux. Ils sont structurant du territoire tout en se détachant des logiques de proximité et de contiguité de celui-ci.

Par rapport à la version précédente du SDER, on voit que les « coopérations supracommunales » sont ici requalifiées en « bassins de vie », dont l’opérationnalisation porte toujours le nom français des « communautés de communes » sur base d’adhésion volontaire.

Mais on voit ici bien toute la difficulté à relier cette idée supracommunale à un contexte spatial bien plus complexe, qui dépasse nos frontières, et s’articule de plus en plus autour de réseaux reliant des entités ici appelées pôles de manière à ne pas laisser les territoires périphériques de côté mais qui sont en réalité les villes. Plusieurs niveaux de réseaux ou de maillages sont imbriqués, reliant des villes de tailles plus ou moins importantes.

La démarche des bassins de vie est le résultat de plusieurs réflexions et recherches. Avec cette méthode, le point de départ à changé : on ne tente plus de coller à des réalités morphologiques du territoire, mais on part des réalités de vie, ce qui est une manière de parvenir à des critères territoriaux objectivés, c’est-à-dire indépendants des intérêts politiques. On peut bien entendu discuter de la pertinence des critères retenus, mais ce changement de point de vue est en soi intéressant et apporte aussi son lot de questions.

En effet, on note qu’un bassin d’emploi n’est pas un bassin d’enseignement (et encore qu’un bassin d’enseignement fondamental n’est pas le même que secondaire ou supérieur), ni qu’un bassin de santé ou culturel ou de loisirs. Par définition, les frontières d’un bassin peuvent évoluer en fonction des mouvements quotidiens des personnes, qui eux-mêmes sont consécutifs de l’évolution des politiques menées à différents niveaux et des infrastructures disponibles. Fermez des petites gares, améliorez la vitesse d’un train entre deux grandes villes, modifiez les critères de distance domicile-travail pour un emploi convenable à l’ONEM, coupez dans les budgets de la culture pour fermer une ou l’autre institution et les bassins de vie bougeront en conséquence.

En guise d’introduction à une journée de réflexion sur le sujet, David Morelle, alors représentant du Ministre de l’Environnement, de l’Aménagement du territoire et de la Mobilité Philippe Henry, posait le débat dans les termes suivants |8|.

1. Est-ce que les frontières de ces bassins doivent être nettement délimitées ? Selon nous, a priori non. Il peut y avoir des recouvrements entre bassins.
2. Est-ce que le découpage des bassins doit être figé ? Idéalement, non.
3. Est-ce qu’on peut faire des bassins de vie « tout terrain », répondant à toutes les problématiques ? La réponse est, bien entendu, non.
4. Est-ce qu’il peut y avoir plusieurs niveaux de bassins de vie ? A ce stade, notre réponse est oui.
5. Est-ce que ces bassins doivent être cohérents ? Doivent-ils être polarisés ? De nouveau, la réponse est, a priori, oui.
6. Est-ce que les bassins visent à opposer les villes et les campagnes ? Evidemment, non.
7. Est-ce que les bassins doivent être vus selon une approche sous-régionale, avec le risque d’un sous-régionalisme, d’un éclatement de la Wallonie ? Ou au contraire est-ce qu’il faut y voir une approche de regroupement de communes ? La réponse est qu’il faut probablement les deux.

Cet extrait met en lumière plusieurs ruptures avec le cadre que nous connaissons. Elle acte la disparité territoriale wallonne et propose d’en finir avec un mode de découpage identique pour tous en ouvrant la porte à des solutions adaptées à chaque sous-territoire, éventuellement en plusieurs niveaux et pouvant comporter des intersections. Elle abandonne l’idée d’institution de type holistique, c’est-à-dire compétente pour un ensemble de thèmes et à même de proposer une cohérence sur un espace délimité au profit d’une formule plus éclatée. Pour reprendre les termes de Rudit Claudot, il serait désormais impossible d’imaginer un seul découpage unique et pérenne qui puisse stabiliser une nouvelle géographie de l’action publique, ce qui remet en cause le mythe du territoire omnipertinent (optimum dimensionnel) dans lequel l’ensemble des enjeux serait appréhendables |9|.

Frontières mouvantes dans le temps et dans l’espace, chevauchements possibles, dépassements transnationaux, articulation entre territoire (ancrage) et réseaux (flux), découplages thématiques, voilà donc les ingrédients de l’organisation territoriale du futur, qui prend des allures de déterritorialisation de l’organisation spatiale, de fragmentation, au sein de laquelle les idées de mouvement et de distances spatio-temporelles prennent leur place aux côté de celles de localisation et d’identité régionale.

4.3. Articulation entre territoire et gouvernement de la cité

Pour stimulante qu’elle soit au plan intellectuel, cette approche ne dit cependant pas comment traduire ces institutions souples dans la Constitution. Car il s’agit toujours bien de parvenir à leur faire prendre des décisions, sans quoi le bourgmestre de la commune d’à côté pourra toujours faire construire son centre commercial malgré toutes les réunions de coordination auxquelles il voudra bien — ou non d’ailleurs — participer. Le pari sur la sensibilisation de tous à l’intérêt commun est louable mais, hélas, fort risqué.

Car s’il est bien une question à laquelle on cherche désespérément une réponse dans tous les écrits sur les nouvelles modalités de l’organisation territoriale wallonne, c’est bien celle-là : et comment articulez-vous votre système avec la démocratie représentative ?

Parce que pour gouverner, dans notre pays comme ailleurs en Europe, il faut en avoir la légitimité. La démocratie représentative directe est fondée sur la notion d’appartenance à un et à un seul territoire — on vote là où on est domicilié et on ne peut être domicilié qu’à un endroit, ce n’est pas pour rien — et elle implique une capacité à gouverner, c’est-à-dire à mettre en place un projet pour la société qui, par définition, est omnipertinent, bien qu’il puisse se répartir entre différents étages. Ce même système démocratique suppose une inscription temporelle des mandats politiques dans des structures dont la durée de vie correspond a minima au mandat qui est conféré, dans des limites géographiques fixes. L’histoire a suffisamment montré à quel point la maîtrise du territoire et les questions de frontières sont centrales dans l’exercice du pouvoir, quel qu’il soit d’ailleurs. Si le territoire avait pu être dirigé par deux gouvernements investis de pouvoirs équivalents, gageons qu’on l’aurait su.

Loin donc de contourner l’écueil juridique de la réforme constitutionnelle — tout niveau de décision qu’on imaginera devra y passer — elle le renforce au contraire par la disjonction temporelle et spatiale avec notre système démocratique, le faisant voler en éclat.

En filigrane, c’est donc tout autre chose que nous propose la nouvelle lecture territoriale du SDER. Sans que l’on ait la moindre idée de ce que le gouvernement a prévu — pour autant qu’il se soit préoccupé de la situation — on doit soit conclure au manque d’ambition de ces formes de supracommunalité, réduisant leur horizon à des organes consultatifs et de dialogue, soit se diriger vers la forme du contrat entre communes, donc un système de contrat basé sur la négociation.

Dans cette hypothèse, les bassins de vie seraient composés d’élus au deuxième degrés, issus des communes qui souhaitent en faire partie. Toute commune pourrait faire partie d’autant de bassins de vie qu’elle le souhaite en fonction de sa situation géographique mais aussi de ses connections par réseau avec des ensembles situés à distance. Cette formule se rapproche des intercommunales, mais en plus flexible : le contrat de collaboration pourrait en permanence être renégocié par chaque membre, et le critère de proximité géographique ne serait pas indispensable, pour autant que le membre adhérent puisse justifier sont appartenance à l’ensemble, que se soit par sa localisation dans une aire d’influence ou son inscription dans un réseau ou par un élément d’identité lié ou non au territoire. Par exemple, en poussant au-delà du concept même de bassin de vie, on pourrait imaginer une intercommunale des noyaux urbains wallons, échangeant sur des problématiques communes, élaborant des stratégies de valorisation internationales concertées, et prenant des décisions qui s’appliqueraient donc sur un territoire éclaté composé d’entités localisées et, elles, bien délimitées.

Cette piste devrait bien entendu être assortie d’une sérieuse amélioration de la transparence du fonctionnement intercommunal. Elle a cependant le gros défaut de ne pas répondre à la demande de départ de la supracommunalité à l’échelle de l’ensemble d’une agglomération. En effet, elle suppose un intérêt commun à travailler ensemble, ce qui est — précisément — une des pierres d’achoppement de la mise en place des communautés urbaines. Pour répondre au besoin de gouvernement des villes actuelles, il faut donc obligatoirement la capacité à imposer des décisions, sans quoi le clivage entre les communes centrales — plus pauvres et supportant le plus de frais — et celles de la périphérie demeurera.

Autrement dit, la structure du territoire telle que proposé par le SDER ne peut en aucun cas nous mener à la création de supracommunalité. Il s’agit au mieux d’intercommunalité dont les formes pourraient être plus souples et audacieuses que celles que nous connaissons actuellement, sinon à de simples structures de dialogue et d’avis, auxquelles on pourrait, tant qu’à faire, associer la société civile.

5. Variation sur thème supracommunal en principauté de Liège

Qu’à cela ne tienne, les responsables politiques liégeois ont décidé de prendre le problème à bras le corps, et de mettre en place sans plus attendre la structure qui va leur permettre d’enfin pouvoir diriger la ville en toute cohérence.

5.1. Conférences de bourgmestres et Liège-Europe-Métropole

Le système en construction se calque sur les découpages administratifs existant, non par choix mais par défaut : cela permet d’éviter les sempiternelles négociations sur les frontières, ce qui n’est pas la moindre de ses qualités. L’échelle retenue pour la nouvelle institution est celle de la province, avec un échelon intermédiaire au niveau des arrondissements. Mais il s’agit bien de structures distinctes, dont les compétences devront à terme y être déléguées par les communes, afin d’être à même de gouverner la nouvelle métropole.

Le premier niveau est celui des conférences des bourgmestres et, comme leur nom ne l’indique pas toujours, elles regroupent les bourgmestres des communes de l’arrondissement correspondant. Elles sont au nombre de quatre : la conférence des élus de Meuse-Condroz-Hesbaye, Liège-Métropole, la conférence des bourgmestres de Verviers et la conférence des bourgmestres germanophones. Elles ont en commun une particularité juridique : elles ont été créées sous la forme d’asbl, ce qui signifie que leur membres le sont à tire personnel et non en tant que représentants du peuple.

Le deuxième niveau est une deuxième asbl, baptisée « Liège-Europe-Métropole » |10|, dont l’assemblée générale est composée de l’ensemble des membres des structures du premier niveau, soit les 84 bourgmestres de la province et des cinq députés provinciaux, toujours à titre personnel. Le conseil d’administration est quant à lui composé des cinq mêmes députés provinciaux, du président du conseil provincial, et d’un échantillon de bourgmestres sélectionnés pour leur caractère représentatif de la population totale des bourgmestres, selon des critères d’appartenance politique et régionale, soit au total 31 personnes. Le tout est chapeauté par un comité exécutif, co-présidé par le bourgmestre de Liège et le président de la députation provinciale, auxquels sont adjoints 7 vice-présidents, choisis pour leur représentativité politique et régionale de l’échantillonnage précédent. Les membres de la province y sont présents parce que, peut-on supposer, celle-ci finance l’asbl, à titre public, à hauteur de plus de 7 millions d’euros |11|.

Présenté de la sorte, il est inutile de s’attarder sur l’absence de préoccupation qu’ont nos élus de savoir s’ils sont légitimes ou non à parler en notre nom au sein de cette structure, et à y utiliser notre argent pour y faire illégalement ce qu’ils veulent y faire à titre personnel. Retenons simplement que, ne s’agissant pas d’une institution politique, elle ne peut par définition pas être supracommunale.

5.2. Prendre en compte la spécificité des enjeux urbains

Pour autant, cette boutade démocratique n’est pas dénuée d’intérêt pour notre propos, car elle traduit plusieurs enjeux qui ne peuvent être balayés de la sorte.

Premièrement, la motivation principale exprimée par le bourgmestre de Liège pour la création de Liège-Europe-Métropole est la nécessité de peser sur la scène internationale : en posant la métropole à l’échelle de la province, celle-ci atteint le chiffre-seuil du million d’habitants, sésame précieux pour s’inscrire dans les réseaux européens. C’est ce que le bourgmestre de Liège, Willy Demeyer, appelle le « saut quantique » de Liège. Ce n’est pas là un détail : qui veut aujourd’hui obtenir des budgets pour entretenir et faire évoluer un paysage urbain doit passer par l’Europe : les fonds FEDER, les appels à projets, les titres et labels assortis de précieux deniers sont autant d’opportunités. Mais il faut pour cela séduire, compter, être intégré dans des réseaux transnationaux. De ce point de vue, l’Euregio est certainement plus importante pour Liège que la Wallonie comme territoire d’action pertinent.

Deuxièmement et consécutivement, l’acte liégeois interroge la nécessité de passer par une cohérence du territoire wallon encore à trouver avant de se préoccuper de la situation particulière des villes, confrontées à des défis spécifiques. La Wallonie est un découpage administratif qui, pas plus que les communes ou les provinces, ne correspond à une quelconque réalité territoriale : pourquoi s’acharner à vouloir à tout prix faire de la supracommunalité partout au lieu de chercher des solutions localisées, là où elles sont nécessaires, c’est-à-dire dans les villes ?

Troisièmement, cette situation burlesque force à préciser la demande, à poser le problème au niveau politique et non uniquement territorial, comme s’il s’agissait uniquement de découpages fonciers.

Car si Liège réagit, c’est parce qu’elle a une spécificité que peut-être seule Charleroi pourrait lui contester, qui la positionne au cœur des trois enjeux sus-cités : c’est une grande ville, la seule de Wallonie, qui a besoin de trouver une place dans le paysage urbain européen, parce qu’une ville vit des rencontres et échanges qui s’y déroulent. Liège est une ville qui sent son déclin économique l’appauvrir, Liège a cédé la place de capitale de la Wallonie à Namur, celle de capitale culturelle européenne à Mons, Liège vient de manquer l’exposition internationale de 2017 au profit d’une ville fantôme, Liège n’a bénéficié d’aucun transfert d’emploi fédéral lors de la 6e réforme de l’Etat, contrairement à Charleroi, Liège sait déjà que la Commission européenne lui préfèrera le Brabant wallon pour l’implantation de ses nouveaux bureaux. Tout semble échapper à cette ville qui est pourtant la plus importante de la région : les administrations, les lieux de décision, la reconnaissance culturelle, le renouveau économique. Or, ce qu’il manque cruellement à Liège pour se positionner, c’est d’un interlocuteur unique pour ses partenaires. Le bourgmestre de Liège n’est pas suffisamment légitime pour parler au nom de sa ville, au sens morphologique du terme.

La question est donc moins celle de coller à une réalité territoriale que de coller à une réalité politique et humaine, celle de l’existence d’une cité, dans toutes ses composantes, devenue ingouvernable en raison de sa fragmentation. Sinon, pourquoi ne pas simplement faire une intercommunale de l’aménagement du territoire ? La revendication de l’instance politique, dotée d’une assemblée d’élus directs et délibérant publiquement, semble devoir se calquer géographiquement sur l’ancrage territorial de la ville, mais il s’agit là d’un repère, à défaut d’enceinte, pour définir une limite nécessaire à l’exercice démocratique, et non l’inverse : trouver des territoires « pertinents » (pour quoi ?) et reporter à plus tard la question de savoir s’ils sont gouvernables. Peut-être l’erreur vient-elle de l’utilisation des termes « ancrage territorial » pour désigner le dessin que la ville imprime sur le territoire. Car la frontière d’une ville, c’est bien cela, un critère de morphologie du bâti, de densité, de concentration d’activités qui permettent des échanges parce qu’elles sont des points de rencontre entre personnes qui, elles, peuvent venir de loin. La porte de l’ancrage territorial ouvre sur un univers conceptuel qui se distancie largement de ce principe morphologique.

Autrement dit, la demande des Liégeois, c’est celle de pouvoir exercer leur pouvoir de citoyens, c’est-à-dire de participer aux décisions de leur ville, et non pas d’un morceau de leur ville en devant sans cesse s’accommoder des décisions incohérentes aux répercussions quotidiennes parfois difficiles et coûteuses que prennent les autres morceaux. Et pour pouvoir exercer ce droit démocratique, étant entendu que la démocratie s’ancre dans un territoire défini, ils demandent que ce territoire soit élargi à la réalité de leur ville. On peut bien entendu discuter de ce qu’est la réalité de la ville, et inclure ou non ses aires d’influences, et débattre de ce qu’est une aire et de ce qu’est l’influence, mais la ville a quand même ceci de particulier qu’elle cumule et concentre plusieurs fonctions dans un territoire dense, que cette densité se lit sur n’importe quelle vue aérienne de manière assez nette même dans notre situation d’étalement urbain, et qu’elle nécessite un degré d’articulation et de complexité dans sa gestion qui la différencie de sa périphérie influencée. Et cela est toujours bien une réalité tangible que les théories sur l’évolution des territoires « diffus » ou virtuels ne lui enlèveront pas. La souplesse spatiale et temporelle, même brillante intellectuellement, est un aveu de faiblesse : elle cherche à concilier toutes les demandes sans être capable de poser des choix, et ce faisant, elle soutient le laisser-faire actuel, ce qui est en soi un positionnement politique, mais non assumé. Dire ce qui est la ville et ce qui ne l’est pas, ou de manière imagée construire une enceinte, c’est aussi se donner la capacité de reconstruire des complémentarités entre la ville et la campagne, de redonner une lisibilité au territoire, c’est se donner la possibilité de dire où on peut encore construire quoi et où on maintient des terres agricoles, c’est se redonner une capacité d’action et de maîtrise sur la structure du territoire. C’est une condition au vivre ensemble dans la société, qui impose des règles et une capacité de décision collective.

6. Pour s’en sortir, retour vers l’intracommunalité et envol vers la supranationalité ?

La conclusion de cette escapade au pays supracommunal, c’est avant tout qu’on s’y perd facilement, et qu’on n’en sort pas. Les enjeux sont de nature très différente, imbriquées les uns aux autres. Les projets qui portent le nom de la supracommunalité en abusent, et c’est bien là leur seul point commun : dans aucune réflexion, dans aucun projet, la préoccupation de maintenir un lien avec la démocratie n’est présente. Politique et territoire sont pourtant indissociables, à tout le moins n’a-t-on pas encore trouvé de formule qui permette de les séparer. Dans les deux situations étudiées, celle de la Wallonie et celle de Liège, nous avons d’une part une modification radicale des structures territoriales sans préoccupation aucune pour les conséquences de gouvernabilité de ces territoires, et de l’autre une affirmation territoriale forte mais qui rompt le lien démocratique au nom de l’inscription dans des réseaux d’envergure supranationale. La démocratie, même imparfaite, est-elle le prix à payer pour éviter un nouvel accord communautaire ? N’y a-t-il donc vraiment aucune porte de sortie ?

À défaut d’autres horizons, n’est-ce vraiment pas envisageable d’aller vers une nouvelle fusion des communes, localement, dans les villes, de manière à faire coller au plus juste possible le gouvernement à sa cité ? Certes, il faudra surmonter des désaccords, des conflits, mais l’expérience de la première fois ne peut-elle pas aussi servir à ajuster la méthode ? Ne pourrait-on pas imaginer que Liège, super-commune, devienne en même temps un laboratoire d’expériences de participation citoyennes, décentralisées au niveau des quartiers ? Une fusion ne serait-elle pas une opportunité de ré-intéresser largement la population aux enjeux politiques ? Cette solution semble à ce stade la seule qui permette à la ville de trouver véritablement sa place en comptant sur la scène internationale tout en maintenant sa légitimité populaire...